大数据作用于权力监督的案例研究——以贵阳市公安交通管理局“数据铁笼”为例

编者按

本期公管荐文带来黄其松、邱龙云和胡赣栋的《大数据作用于权力监督的案例研究——以贵州市公安交通局“数据铁笼”为例》一文。文章通过对贵阳市交管局“数据铁笼”案例进行分析，发现大数据技术能够实现对权力运行的全过程监督和实时监督。此外，文章在描述大数据技术应用于权力监督实践的微观过程的同时，尝试着从这种微观过程出发归纳一般性的理论假设。

作者简介

黄其松，贵州民族大学教授，研究方向：新技术革命与国家理论研究。

邱龙云，贵州大学公共管理学院硕士研究生。

胡赣栋，贵州大学公共管理学院副教授，研究方向：国家理论研究。

摘要

大数据、人工智能等新技术催生的第四次工业革命已经来临，它正在深刻影响人类社会、重塑国家治理，大数据等信息技术也悄然应用于权力监督实践。通过深入剖析贵阳市公安交通管理局“数据铁笼” 案例发现，大数据技术能够应用于权力监督实践，实现权力运行的全过程、实时监督。首先，大数据技术能够记录权力运行过程、采集权力行为数据，使权力运行过程与行为数据化、影像化，让权力行为留下数据痕迹。通过对数据的采集、存储、融合、分析，可以还原权力行为，以此实现对权力的监督。其次，大数据技术之所以能够应用于权力监督还源于它能够解决权力监督的“信息对称”问题。最后，权力监督领域的大数据技术应用与政府组织结构调整和流程再造互为前提、互为条件。论文从案例中提炼出一般性理论假设，为后续研究提供了基础。

纵观人类文明史，对权力的争夺与控制一直是人类社会政治生活的主题。人类生活要安宁甚至幸福，离不开权力。然而，权力在造福人类的同时，其滥用导致的严重后果让人不寒而栗。如何控制权力、防止权力滥用不仅是人类社会面临的重大挑 战，也是学术研究的永恒主题。因此，对如何控制权力、防止权力滥用的探索不可避免地与时代息息相关。

2012 年，《纽约时报》刊文宣告“大数据时代已经来临”。2015 年 8 月，国务院正式发布《促进大数据发展行动纲要》，明确提出全面推进国家大数据发展和应用，加快建设数据强国。2015 年 10 月，党的十八届五中全会公报提出实施国家大数据战略， 大数据发展上升为国家战略。在全国各地推进大数据发展战略过程中，众多创新性、创造性的实践不断涌现，其中不乏运用大数据技术监督权力运行的成功案例。如何理解、解释这种新政治现象？它可能蕴含着什么样的新理论元素？能从中挖掘、归纳出一般性理论吗？为此，本文运用案例研究法，以大数据技术应用于权力监督实践的案例为基础，通过描述、分析案例，尝试从中归纳出一般性的理论假设， 为进一步的研究提供基础。

1文献综述

权力及其监督是理论研究的重要问题，国内外学术界对此问题高度重视，研究成果丰硕。通过文献梳理，可以从中辨识出权力监督研究的主要类型有：

（1）以制度制约权力。加强和规范权力运行的监督制约，需要制度设计，也需要弥补制度漏洞、织密权力监督的制度之网。第一，完善立法与人大监督机制。何深思认为，中国的人大制度监督缺乏刚性，应夯实制度基础，增强人大监督的权威和实效；马怀德提出，完善权力监督制约体系关键在于决策法治化，他认为包括行政决策在内的各类重大决策处于无法可依的状态。第二，强化党内权力监督制度。唐勤指出，党内巡查制度是当前加强党内监督的一种全新制度形式，是党在新时期加强党内制度建设的成功实践；陈家喜等认为，要根治党委“一把手”腐败，必须从配权、分权、督权三个维度， 构建严密的权力监督体系。第三，健全权力清单制度。程文浩指出，权力清单制度是强化权力运行制约和监督、确保权力正确行使的重要制度；孙柏英、杨新沐认为，要通过建立权力清单制度重塑政府行政行为，开启建设法治政府和服务型政府的新途径。

（2）以权利制约权力。王世谊认为，作为体现公民权利的网络监督正在兴起，也被证明是有效的权力监督新形式；杨嵘均认为媒介权力的作用方向事实上已经由以往的政治统治集团及其机构垄断的“权威主导”逐渐转向普通民众参与传播的“草根主导”，应加强社会民间草根的理性力量以监督权力。

（3）以权力制约权力。俞可平认为，应构筑廉政体系以对官员权力的监督形成一个闭合系统；陈国权等提出了“决策、执行、监督”的“新三权论”来分析中国的权力监督模式；林尚立认为需要通过相关的机制将党的执政体系中各种权力监督有机组织起来构建权力监督体系，形成权力监督的合力。

（4）以责任制约权力。张成福认为政府必须对民意负责，责任是对政府的一套控制机制；张贤明、张力伟认为，责任不仅涉及相关制度建设，更是不同主体（尤其是公权力主体）之间在互动中秉持责任的价值与态度。因此，政治责任构成了对权力的制约。

（5）以技术制约权力。学者们在讨论技术在权力监督中的作用时，有关成果涉及大数据技术与权力监督。胡鞍钢指出，腐败的结构性根源体现为两个不对称性：一是权力不对称性；二是信息不对称性。关婷、薛澜等持同样观点，他们认为“技术赋能治理创新”的根本原因在于降低了治理过程中的信息不对称；过勇、杨小葵认为，信息技术的发展使得在实践中有可能运用更加科学的手段提高监督工作的有效性，提出运用大数据方法来分析和识别腐败风险；张杰、李和中认为，从目前科学技术的发展和监督效能上看，权力的技术监督是最精确的监督方式；殷剑认为，随着大数据技术的发展，政府权力运行的每一个细节、每一个领域都可以实现数据化；张亚明等提出，大数据为反腐败提供了一个庞大且易于获取的“信息来源”和“数据仓库”，包括许多地方官员最新动态和活动足迹在内的各种信息。通过设置“关键词”等检索形式，可以将大数据转换成小数据，从而使得信息能够有序地排列，获取有价值的信息。换言之，大数据等信息技术应用于权力监督（反腐败）实践的根本作用在于解决权力监督的信息不对称问题。学术界的研究不仅停留于理论探讨，随着近年来实践案例的丰富，基于实践案例的研究成果也丰富起来。卢勇、宋丹认为，贵阳市公安交通管理局依托大数据产业优势，从个人诚信档案和业务制约模块两个方面构建 “数据铁笼”来监督权力。谭海波等以贵阳市“数 据铁笼”案例为分析对象，认为大数据助推政府权力监督创新的主要路径在于：利用大数据摸权查险，建立权力清单和责任清单；建立大数据预警监管平台，推进权力流程的规范化、数据化；建立健全责任追究机制，利用责任约束权力。陈朋以江苏省邳州市利用大数据监测政治生态的实践探索为例指出，由于大数据技术的多触角和广领域的数据搜集、精准高效的数据分析研判、促进数据信息共享和打破信息壁垒等特性，它可以从客观呈现、适时监测和提前预警三个方面为政治生态系统的自我净化提供技术支撑。 

西方学者对大数据等信息技术应用于权力监督的研究成果丰硕。Bimber 详细论述了信息技术革命对美国政治权力组织与行为的影响。他认为，信息技术会给国家与公民的行为带来革命性的影响， 它改变了政治组织与机构、权力运行过程以及公民行为，在美国政治权力变迁中发挥了巨大作用；Braynea 在分析了芝加哥警察局的实践后认为，大数据技术的运用将有助于政府监管能力的提升，不仅包括对社会的监管，也包括对政府内部组织机构与人员的监管；Galloway 研究了澳大利亚政府将大数据作为治理工具的一系列案例。他认为大数据增强了政府的治理能力，但也应加强对国家权力职责权限的审查与监管；Myungsan 认为，在区块链等信息技术环境中，官僚机构不再仅仅是一种组织结构，而是依据法律处理各种信息的“信息处理器”，组织机构与个人的一切行动轨迹均受到数据信息的自动监控。

学术界对权力监督的研究源远流长，成果丰硕，已有研究成果大多集中在“以制度制约权力”、“以权力制约权力”、“以权利制约权力”、“以责任制约权力”的宏观理论与中观组织制度研究。当前，以大数据技术为代表的信息技术深入发展，大数据时代的权力监督实践方兴未艾。学术界已经注意到了此问题，尝试着从案例研究中挖掘出新问题、提炼出新理论。就已有的研究成果来看，学界对此已经取得了一定的共识：第一，大数据技术能够应用于权力监督实践的根本原因在于信息技术能够在一 定程度上解决权力监督的信息不对称问题；第二， 大数据技术作用于权力监督是以组织结构调整以及制度建设为条件的。不过需要指出的是，虽然学术界对于大数据技术应用于权力监督领域的理论 研究成果较为丰富，但较多停留于理念层面，缺乏实践案例的支撑。即使学术界越来越重视将实践案例与理论分析结合起来，但通过分析相关研究文献可以发现，学者们较多地是描述案例涉及的有关组织调整、制度安排、政策设计，较少关注组织、制度、政策约束下组织以及个人的具体行为。换言之，已有研究文献中的案例还不是真正“实践中的案例”、“行动中的案例”，而是“纸面上的案例”。由于缺乏对大数据技术作用于权力监督具体过程、具体行为的完整描述，往往导致理论分析缺乏充足的微观经验基础，不同程度地存在案例与理论脱节现象。对此，本文基于第一手的调查资料，通过考察案例中组织制度的真实运行状态而不是简单描述有哪些组织制度，通过阐释大数据技术作用于权力监督的具体过程和微观行为，尝试着从中归纳出一般性理论。

2研究方法与案例描述

Robert Yin 认为，案例研究适合回答“怎么回事”和“为什么”的问题。大数据技术应用于权力监督是实践中产生的一种新探索、新现象，本文旨在首先阐释清楚这种新现象中大数据技术作用于权力监督的具体过程和机制，进而尝试着从案例经 验中挖掘出新的理论要素、归纳出一般性理论。因此，本研究可以采用案例研究法。

2.1案例选择

案例选择是本研究的基础工作，它涉及资料收集与整理的完整性、案例描述与分析的客观性、研究发现的科学性等问题。近年来，全国各地各领域纷纷推进大数据应用于各种实践，众多成功的实践也随之不断涌现，其中不乏运用大数据技术监督权 力运行的成功案例。比如，除了本文选择的贵阳市公安交通管理局（以下简称贵阳市交管局）“数据铁笼”之外，还有广西博白县纪委监委“惠民资金数据监督”平台、沈阳市纪委监委“数据监督”系统等信息技术应用于权力监督的实践案例。这表明，将大数据等信息技术应用于权力监督实践的案例纷纷 涌现，此类实践案例已经不再是个案或孤例。通过梳理、分析有关案例可以发现，大数据技术应用于权力监督实践有着共通的行为逻辑，即建立权力运行过程与行为的规范化、标准化体系和设定标准数据值→使用设备采集权力过程与行为数据→汇聚多类型、多元数据形成大数据并建立数据平台→数据融合、比对、分析与运用。根据研究需要，本文拟选择贵阳市交管局“数据铁笼”为案例，因为：

一是案例的典型性。本文所选案例致力于通过大数据技术为监督权力提供服务和解决方案，在全国较早进入该领域并已积累了较为成熟的经验，逐步地发展成为该领域的典范。2015 年，贵州省成为首个国家级大数据产业发展集聚区和首个国家大 数据综合试验区后，贵阳市交管局作为首批试点单位，率先探索建立和运用“数据铁笼”对权力行为实施监督。国家发展和改革委员会于 2017 年 5 月在贵州省成立全国首个“大数据安全保障国家实验室”，贵阳市被公安部列为全国唯一“大数据及网络安全示范试点城市”。根据 2018 中国国际大数据产业博览会“中国数谷”大数据应用场景 TOP100 发布显示，贵阳市数据铁笼项目、贵州省大数据敏感信息监测及预警平台均榜上有名，已在贵阳市交管局“数据铁笼”权力监督实践中率先探索，并得到广泛而有效的运用。

二是资料与数据获取的可行性。本文所选案例具有典型性，长期受到理论界与实务界的高度关注，视频、网站、书籍、期刊、报纸等都有记录其成长与发展轨迹的相关信息。同时，笔者曾于 2015 至 2016 年深入调研贵阳市交管局的“数据铁笼”项 目，掌握了第一手资料，有真实体验，这便于实现多 途径、多形式收集资料的基本方法要求，为研究提供充足的依据。

2.2

案例描述：大数据技术应用于权力监督的制度环境

贵阳市交管局“数据铁笼”案例中，大数据技术应用于权力监督实践取得了明显的成效。为了在权力监督中运用大数据技术，贵阳市交管局做了什么？大数据技术作用于权力监督的具体过程又是什么？通过全面了解贵阳市交管局“数据铁笼”案例可以发现，大数据技术应用于权力监督是一项系统工 程，它需要组织的调整与制度的变革为基础和前提。

2.2.1 组织调整

大数据技术应用于权力监督实践因组织结构调整而变得真实和可操作。组织结构调整主要集中组织结构重塑、部门职能优化与制度建设三方面。

（1）重塑机构。技术与组织结构和制度之间不可避免地存在某种张力。技术需要被组织化、制度 化才能真正发挥作用，同时技术的应用也需要组织和制度的调整与适应。本案例中，为了实现数据监督权力，需要建立适应工作需要的组织机构以专事数据收集、融合、分析，运用数据平台形成部门间数据信息的比对、分析。这不仅需要建立相应的机构， 也需要调整原有机构的责权关系。传统的组织结构遵循“官僚科层制”原则，按照职责权限进行分层、分等级建立。本案例中，贵阳交管局于 2015 年成立信息工作领导小组，统筹、领导“数据铁笼”项目的建设和实施；同年设立指挥监控中心，负责运营 “数据铁笼”。大数据技术应用于权力监督实践需要 实现各部门数据的汇集、比对，这要求打破原有的纵横分割、层级严密的官僚科层制组织结构，使得“扁平化”组织结构得以形成。同时，大数据技术所推动的政府内部的部门信息整合，使得一个基于信息聚合的“虚拟政府”正在形成。虚拟政府的运行不 再固守原有的层级结构，而是通过跨部门的信息共享与合作，从而具有更大的灵活性和非控制性的特征。

（2）优化职能。大数据作用于权力监督带来了多重影响，不仅重塑了组织机构，而且还优化了组织职能。首先，数据监督职能的独立化。数据的收集、存储、融合、分析使用，需要专业人才和专业机构来进行专业化的运营管理。贵阳市交管局为了加强对数据信息的管理，成立了信息工作领导小组办公室，并赋予其专门职责。在职能优化之前，勤务民警在岗督查要靠纪检监察部门、勤务考核部门以及各个大队定期不定期明察暗访，浪费大量的监督警力。如今，通过“数据铁笼”系统平台，自动判断民警工作情况，大大减少了监督人员、提高了监督准确性。其次，部门职能的优化。数据监督要求数据的聚、通、用，这需要部门间数据的开放、共享。贵阳市交管局有专业的数据平台做支撑，原来须由政府部门进行的数据收集、融合、比对、分析等工作，现在可由专业机构进行。通过市场的力量，不再需要政府部门“事必亲躬”，这促进了部门职能的优化以及政府职能的转变。

（3）制度建设。大数据技术应用离不开制度的保障，同时又促进了制度的完善。2016 年年初，全 国首部大数据地方性法规《贵州省大数据发展应用促进条例》率先在贵州出台，它对大数据发展应用、 共享开放、安全管理、法律责任四个方面进行规范的同时，也规定了贵州省政府、各州市和县级政府、 各相关部门推动大数据发展的责任。贵阳市交管局紧跟立法步伐，立足自身大数据实践，以现实需要和问题为导向，2016 年制定了《规范工作人员工作记录的规定（试行）》、《关于工作人员分类管理的实施意见（试行）》，2018 年印发了《执法质量及执法过错责任追究工作规定》等管理文件。这些政策法规等制度性文件，不仅为大数据技术的发展与运用、数据的开放与共享、信息基础设施的建设和保护提供了规范性的指导，也为管理机制、监督机制的调整构建了制度性保障。

2.2.2 监督流程再造

哈默认为，信息技术是业务流程再造的必要条件，如果没有信息技术，流程再造就无从谈起。因 此，大数据等信息技术在政府治理中的运用为政府流程再造带来了机遇，也确立了要求。政府流程再造必须与信息“聚、通、用”的内在逻辑相一致。 

（1）以信息运行规律为基础

权力的行使以及对权力的监督遵循科学的流程。传统的权力监督通常由不同的部门在各自权限范围内实施，监督过程被割裂为一个个的片段，导致多头指挥、效率低下。大数据技术作用于权力监督，按照“以信息流程为中心”的要求，利用大数据 技术排除对数据运行“流程”的阻碍，整合分割的流程、合并优化分散的职能、固定办理的程序，强调各部门间的协同办公，流程中的每一环节都尽可能地实现最大的价值，并最终达到整个流程最优的效果。第一，基于信息运行流程优化、细化与固化权力运行流程。基于采集权力行为数据与信息“聚、 通、用”的要求，贵阳市交管局按照“事的过程”和 “时间线”两条逻辑，全面梳理了公安交通管理权力行为流程，并以此为基础构建信息采集点。同时，围绕权力行为全记录的要求，贵阳市交管局建立技术支持与数据系统，新建了音视频系统、接待评价和信访执法监督系统、GPS 和指纹识别考勤系统、 PDA 执法终端应用系统、血液检测管理系统等 7 个子系统，构建了业务流转管理系统。2015 年底交管局还创建了个人诚信档案与业务制约数据系统.

个人诚信档案建设包括数据记录、风险预警、 效益分析和诚信评价 4 个模块。其一，数据记录是指利用大数据融合分析技术，依托传感设备和数据平台，每位工作人员在执法中每天通过“数据铁笼” 平台进行考勤、提交工作日志，而外勤民警的每项执法行为还必须有执法记录仪对应的音视频资料佐证。其二，风险预警是指通过平台编程运算发现异常情况，并将此推送至个人、部门等。在执法中，如果民警不打考勤、不写工作日志、不打开执法记录仪、不在固定区域内工作，这时风险预警模块就会第一时间向本人推送预警信息。其三，诚信评价模块是指用数据记录每位民警的具体情况，包括 健康状况、信用评价、表彰记录、投诉处理等。其四，效益分析是指建立在数据记录模块、风险模块与诚信评价模块基础之上的绩效分析评估。把干部管理和考核放在大数据平台进行数据管理。

业务制约系统涉及多种不同类型的业务数据制约模型建设，目的是让各业务流程处理按照预先设计好的“数据处理模块”统一进行而压缩自由裁量权的操作空间。同时，通过研发手机 APP 等移动端系统，不断地完善网站、微博微信等联合监督合作平台，进一步细化、固化权力运行过程。第二，基于信息运行流程合理、合法、合情分配职责与权力。权力运行流程的再造需要以组织结构 与职责调整为基础。如前所述，权力运行流程的再造是以信息流程为基础，这也是职责分配和权力配置的基础与前提。贵阳交管局执法实践中，对于高风险领域，加强监控、划分更严密的职责进行严守。通过“时间银行”记录每一名工作人员的工作时长、 体能测试数据等，合情地安排工作岗位与上班时间，尤其是一线交警的健康数据成为其工作岗位调 整和工作调休的重要依据，实现了人性化管理。依 托于大数据技术，贵阳市交管局建立了工作人员个人数据分析机制，并以此进行适当岗位调整和职责 分配，逐步形成了一套规范化、高效化、人性化的岗位轮换和职责分配的管理机制。 

（2）以“服务链”为中心

政府流程再造要求政府以公众需求为出发点， 将政府各部门间、公众与政府间联动起来，改变传统意义上的政府“部门利益至上”的观念，转向树立一种“公众利益至上”的理念。

大数据技术作用于权力监督实践案例中，作为 “服务链”上的任一节点，每一部门或公务人员的行为都须通过数据进行实时刻画。同时，当数据比对出现异常时，可快速锁定违法违纪对象，及时纠正权力运行不当的行为；若数据对比显示正常时，可迅速有效地完成行政事务。比如，贵阳市交管局交警酒驾处理流程为：交警使用酒精检测仪对涉嫌酒驾人员进行检查-检查数据立即传送至后台数据库-数据库自动分析后发送报告-民警随身携带的打印机打印出检测报告。于是，基于“数据反应链” 的政府流程再造变“权力主导”为“数据跟踪”，形成 了“只对数据不对人”的新型监督机制流程。

2.3案例描述：大数据技术应用于权力监督的具体过程

通过前文的描述可以发现，贵阳市交管局进行了必要的组织调整、制度设计与流程再造，这为大数据技术应用于权力监督提供了组织制度环境。在此环境中，大数据技术如何作用于权力监督？其具体过程和机制是什么？本文以贵阳市交管局交警执法（酒驾查处）为例，从制度和政策设计以及技术和制度双重约束下民警执法具体行为两个维度来描述大数据技术作用于权力监督的具体过程，以此呈现在具体制度和政策环境中，大数据技术如何介入，进而如何刻画、记录权力行为。

城市交通涉及城市的社会、经济和生活等各方面，与人民群众的日常生活、生命和财产安全息息相关。换言之，酒驾看似很小，但酒后驾驶却是严重影响交通安全和生命财产安全的危险行为，是关乎民生的重要领域。因此，交通管理和交通执法是一个城市日常运行的重要组成部分。同时，交通管理执法也是走关系、徇私枉法和设卡寻租的易发、高发领域。针对这种情况，贵阳市交管局在推行数据铁笼项目时给予了重点关注，制定了详细而完善的执法流程和办事程序，整合协同了多个信息数据支撑系统，构建了立体而全方位的监督体系。数据铁笼平台针对酒驾查处设计了由“开启执法记录仪” 到“移送审查起诉”共 17 个环节的业务流程，标记了执法记录仪“未开启”等 18 个与之匹配的风险点，整合协同了“GPS 警车警员管理系统”等 10 个现有信息数据支撑系统，如图 1 所示。

图 1 贵阳市公安交通管理局交警酒驾执法、监督流程图

如图 1，针对交通警察酒驾执法，贵阳市交管局制定了非常详细的业务流程，并且对执法行为风险点进行了明确的梳理。数据铁笼平台通过整合“GPS 警车警员管理系统”等多支撑系统从制度设计上实现了对警员履职行为的全过程实时跟踪和监管，即全过程刻画警员履职行为。实时记录和监督警员履职风险点的履职行为由此成为可能。前文提到，数据铁笼平台在酒驾查处执法流程中设置了执法记录仪“未开启”等 18 个风险流程，即权力行为风险点。数据铁笼平台强大的数据采集能力使之可以实时记录警员在酒驾查处执法过程中的履职行为，如图 2 所示。

图 2 个人执法诚信档案预警推送模块图

图3 警员 A 考勤数据图

图 4 警员 B 考勤数据图

图 1 和图 2 从制度与大数据技术两方面对酒驾查处执法行为进行了明确的规定，它能真实、完整刻画并真正管住酒驾查处执法的权力行为吗？对此，本文作者于 2016 年进行了深入调研。通过参与观察，亲身体验了交警执行的日常工作以及大数据技术应用于权力监督的真实过程，获得了真实、完 整的第一手资料和数据。按照政策规定，贵阳市交管局交警执法时，必须上下班打卡、开启 GPS 定位系统和执法记录仪、上传有关执法图片等。图 3 和图 4 是两位交警工作时打卡时间图。该图 3 和图 4 表明，交警打卡时间较为稳定，也遵守了交管局有关规定，几乎没有太多异常情况。通过查阅三位警员的工作日志，可以 发现：三位警员的工作内容较为固定，基本上真实记录和客观反映了其岗位职责，如表 1 所示。

表 1 交通执法警员的工作事项频次分布

同时，贵阳市交管局“数据铁笼”对执勤交警执法等权力行为的刻画和监督不仅在于记录执法过程和时间，还体现于交警执法区域实时反馈和留痕。通过整合“GPS 警车警员管理系统”，数据铁笼系统可以精确地记录执勤交警的执法位置信息。据三位警员的 GPS 位置信息，本文绘制了三位警员的工作日位置图。如图 5 所示，只要和预先规定的执勤区域图比对就可以一目了然地看出执勤交警是否偏离了执勤区域。

图 5 三位警员执勤 GPS 轨迹图

表 2 警员执法履职数据概况

通过获取包括三位警员一个时期的履职数据（见表 2），可以发现：数据铁笼平台会详细记录警员在执法过程中是否使用执法记录仪等技术设备来记录和刻画执法行为。在具体的酒驾查处执法流程中，是否开启执法记录仪则是执法是否合乎程序的关键条件。对于警员执法而言，开启执法记录仪即是履职程序的具体要求，同时也是保护警员权利的有效手段，更是信息技术应用于权力监督的必要条件。由上述可知，数据铁笼平台对警员履职行为的深度刻画，特别是对履职流程中关键点的深度刻画无疑是规范交通执法权的有利保障。

表 3 酒驾查处流程监控数据

表 3 的数据显示，数据铁笼平台翔实地记录了各例酒驾的“吹气时间”等履职风险点的关键数据。警员在酒驾查处过程中若不及时完成相关流程，数据铁笼平台就会触发预警推送。数据铁笼平台对警员履职行为的记录、监控不仅是全流程而且是多维度的。数据铁笼平台通过记录、分析和比对警员履职中产生的时间、位置和行为等数据而判定警员的履职行为是否正常。对三位警员执法行为的参与观察以及分析有关数据发现，通过有关数据采集设备的运用，交警执法的一点一滴都会被记录在案并及时传送回数据系统平台。数据系统平台将涉及某一特定对象的数据汇总，比如上下班打卡时间、交警执法 GPS 数据、执法行为影像等，进而融合为特定个人的个人大数据，个人大数据是个人基本情况、执法行为等 各类型数据的汇总，对个人大数据的分析可以还原特定个人的行为。也就是说，大数据技术的运用让人的行为留下数据痕迹，数据痕迹刻画了人的行为。数据系统平台将个人行为数据与行为标准化数据比对，就能及时发现异常情况以及可能的枉法行为。并且，通过向有关人员和机构及时推送异常情况信息，枉法行为几乎没有容身之地。

前文以酒驾查处为例，从权力行为标准化、数据化的制度规定和政策设计与大数据技术刻画、记录权力行为的真实过程勾勒大数据技术作用于权力监督的具体过程等层面，呈现了大数据技术刻画权力行为微观机制。该案例是大数据技术权力监督应用场景的一个具体展现，同时也是大数据技术应用结果的呈现。如前所述，大数据应用于权力监督实践取得了良好的成效，一定程度上实现了“制 度－技术”双轮驱动的权力监督方式。这是权力监督领域的新实践，也是权力监督领域的新现象，这 种新实践和新现象是否蕴含着新的机理和理论元素？能否从该案例出发归纳出一般性的理论？下文将对此展开讨论。

3案例分析与研究发现

通过案例可以发现，大数据技术作用于权力监督实践的具体行为在于通过技术设备将权力行为数据化、影像化，进而信息化。通过对有关数据、影像的采集、存储、聚合、融合、比对、分析，可以还原权力运行过程和具体权力行为，掌握权力运行过程和行为的完整信息，从而实现对权力的监督。

研究发现一：大数据技术能够实现对权力的全过程监督。

大数据的权力监督以制度为基础，建立了权力运行更微观、更程序化的流程与行为标准，织密了权力运行的“制度笼子”。大数据应用于权力监督实践，需要以数据的获取、传输、存储为前提，这是监督的前提。这些数据是如何产生并获取的呢？本案例中，贵阳市交管局全面梳理了权力运行过程，建立了标准化的权力行为流程，同时确定了权力行为的风险点，而这些风险点贯穿权力运行全过程。在此基础上，通过有关传感器和数据采集设备的使用，将基于标准化流程的实际权力行为数据化、图片化和影像化，以此让权力运行过程和具体行为留下数据痕迹，这即为权力行为数据的来源。同时，大数据平台已经在权力行为发生前建立了权力行为 标准数据、设计了相关的业务流程模型、成立了专门的监督机构、制定完善的制度规则体系，最终实现权力行为的数据化监督标准体系，用“数据处理模块”统一进行监管，不给权力行为留下灰色空间。换言之，在真实的权力行为发生之前和真实的权力行为数据产生之前，大数据平台已经建立了一个标准的权力行为的数据库。在权力运行整个过程中，通过电子设备记录、刻画权力行为，让权力行为过程以及关键环节被影像化、数据化，并且将影像、数据适时传送至大数据平台，实现权力运行的每一环节都有痕迹、都可追溯，进而让权力行为公开透明。同时，贵阳市交管局运用信息技术开发互动平台， 譬如手机 APP、微信公众平台、廉政微平台、部门信息公开网站等，适时在线接受来自社会公众的监 督，打破了传统权力监督的信访接待与问题反馈隐蔽性带来的“冷处理”局面。依靠一套有着分工明确的管理机制，如调查核实小组、数据监督小组等，有效地实现了权力运行全过程监管。

研究发现二：大数据技术能够实现对权力的实时监督。

本案例中，贵阳市交警无论在执法过程中还是业务办理流程中，一旦采集的权力行为数据与预先设定的标准数值不符合，就会触发预警机制发出警告，并如实、及时发送至上级监管部门，再由专门的数据监控中心发出整改的指令，从源头上早发现、早预警异常情况，提前防止权力的滥用。更为重要的是，这一过程是自动实现的，排除了人为干扰。换言之，运用信息技术和设备及时、准确、完整采集每一重要环节的权力行为信息，并实时上传至大数据平台，再由大数据平台与标准化行为数据进行比对分析，及时判断是否正常，进而做出相应的反应，真正实现了权力运行的公开透明。

监督权力的目的在于防止权力的滥用，让权力在阳光下运行。因此，要真正实现权力监督之目的， 及时掌握权力运行状态、及时发现权力运行异常是关键。传统的权力监督注重制度与规则的设计以及权力运行后果的监督检查。本案例中，充分利用信息技术和设备，实现了对权力的实时监督。究其实质而言，大数据的权力监督是一种数据监督形式。通过将权力行为标准化、数据化以固化权力行为流程、规范权力行为标准，利用信息设备采集、汇集行为数据，实时进行数据的比对分析，能够及时、准确掌握权力行为状态和异常情况，实现对权力的实时监督。

胡鞍钢教授认为，腐败的结构性根源体现为两个不对称性：一是权力不对称性；二是信息不对称性。对此，本文持同样的观点。防止腐败，即权力监督的关键在于克服权力不对称性与信息不对称 性。不管是以制度监督权力、以权力制约权力，还是以权利制约权力、以责任制约权力，其根本在于解决“权力不对称”问题。这类权力监督方式难以真正实现权力运行过程中的实时监督和全过程监督，即传统的权力监督方式难以真正实现权力监督的“信息对称”。本案例中，大数据作为一种技术或资源， 当其应用于权力监督实践时，改变了过去通过“权力对称”以监督权力的理念与做法，让技术监督贯穿于权力运行的全过程。

首先，权力监督由依赖于制度、机构和人力为主转变为利用复杂的数据融合技术监督为主，创造了技术监督权力的新实践，实现了“一切用数据说话”、“用数据监督”，突破了过去制度监督下人力的局限，避免了人性弱点诱发的权力监督盲区。

其次，权力监督主体由过去的封闭的、单一组织机构转化为开放的、多部门和技术平台合作共治进行监督，形成了开放与合作共治新理念，打破了传统监督的部门间信息封锁、分工不明等状况，有 利于实现部门间的畅通联络、信息共享、互相监督。因此，技术（尤其是信息技术）可以解决权力监督的信息不对称问题。大数据技术可以弥补制度、权力 与权利监督的薄弱环节，形成监督合力，实现了监督的“信息对称”，提升了监督权力的有效性，为监督权力探索了新的路径和方式。

4结论与讨论

信息时代，大数据技术的发展将使得数据的制造、占有、传播、运用等发生根本性变化，创造出一系列新的数据生态系统，即信息生态系统。这将进一步创造新的社会生产方式和生活方式，即社会生态系统。而这势必将给权力监督实践带来新的挑战和机遇。通过对贵阳市交管局“数据铁笼”案例的分析，本文发现：大数据技术能够实现对权力运行的全过程监督和实时监督。那么，为什么大数据技术能够实现对权力运行的全过程和实时监督呢？为此，本文尝试着给出如下解释：

第一，权力监督之所以成为大数据技术的一个应用场景，最根本的原因在于以大数据为代表的信息技术本身的属性和功能。信息技术是管理和处理信息所采用的各种技术的总称，本案例中，信息技术的应用以大数据技术为标志，它包括传感器、物 联网等信息采集和传递技术。新一代信息技术能够为人类获取数据、传递数据、存储数据、分析数据提供技术设备和技术支撑。大数据是一种技术，它通过数据搜集、存储、传输、挖掘、清洗、分析等具体技 术，能够处理结构化、半结构化和非结构化数据，进而从中获取需要的信息。即它“告知信息但不解释信息，它指导人们去理解”。毫无疑问，大数据等新兴信息技术极大地方便了人类获取、存储数据， 通过分析数据进而获取信息。本案例中，大数据等信息技术能够记录权力运行过程、采集权力行为数据，使权力运行过程与行为程序化、数据化、影像化，让权力行为留下数据痕迹，从而实现用数据来刻画权力行为。同时，通过建立权力运行过程与行为规范化的标准体系，通过数据比对可以实现对权力全流程、全天候、全过程监督，打开权力运行黑箱，使之公开透明。因此，大数据技术能应用于权力监督，是由大数据技术的属性和功能所决定。

第二，长期以来，权力监督的实践和理论都强调分权制衡和制度安排，即解决权力监督中的“权力对称”问题。相较而言，对于权力监督中的“信息对称”问题解决办法不多。大数据是一种思维，它是 一种认知、判断和理解方式的变革。大数据技术应用于权力监督实践，为权力监督提供了一种新的方式，它关注如何将权力运行流程化、标准化、影像化和数据化，关注权力运行信息的采集、传输、存储、融合分析。换言之，大数据应用于权力监督需要以组织调整和制度建设为条件，但这不是大数据技术关注的问题，大数据技术关注的是权力运行的信 息化。如前所述，大数据等信息技术的属性和功能可以实现权力运行的信息化。因此，权力监督中需要解决而没有解决的“信息对称”问题为大数据技术提供了应用空间，这也是大数据技术应用于权力监督的一个重要因素。

第三，技术需要被组织化、制度化才是真正有用的技术，才能真正发挥作用。同时，技术的应用也需要组织和制度的调整与适应。一方面，技术越来越对组织、制度产生深刻的影响，它部分地改变着组织的结构、运行与活动方式、目标与价值体系；另一方面，技术的发展也越来越需要组织与制度等社会建制的引导和控制。本案例中，大数据技术作用于权力监督以政府治理结构调整与流程再造为前提。同样，政府治理结构调整与流程再造也须遵循信息“聚、通、用”的内在逻辑和要求，二者互相约束、互为条件、互为基础。就其实质而言，以信息 技术应用为前提的政府治理结构调整与流程再造是以信息运行规律为基础，按照信息运行方式改造政府治理流程，将过去只能在物理空间中运行的权力行为、乃至政府治理行为数据化、数字化，进而把物理空间转换为数字空间、把物理空间中“原子的行为”转化为数字空间中“比特的流动”。通过从物理空间到数字空间、从行为到数据的转换，这为物理世界的权力行为提供了一个数字空间的“数字孪生”，从而为大数据技术应用提供了必不可少的环境。

需要指出的是，本文使用的酒驾查处案例所涉及的交警执法权容易程序化、标准化，进而数据化、 数字化。进而言之，贵阳市交管局拥有的权力从根本上讲是一种执行权，相较于立法、决策等权力而言更容易程序化、标准化，进而数据化和数字化。因此，本案例中大数据技术作用于权力监督成效明显并不意味着大数据技术可以不加限制地应用于所有类型的权力监督之中。大数据技术的权力监督应用场景受制于两个因素：第一，权力的类型。不是所有的权力都可以标准化、流程化，进而技术化、数据化、数字化的，大数据技术主要应用于容易程序化、 标准化的执行权，而对于难以标准化、技术化的决策权，其应用就会受到限制。第二，组织与制度环境。大数据的权力监督就其本质而言是使权力运行过程与具体行为数据化、数字化，让权力留下数据痕迹，进而通过数据分析来实现对权力的监督，但这种“以技术制约权力”的监督模式必须以制度为前提。究其实质而言，大数据的权力监督是对“以制度制约权力”、“以权力制约权力”和“以权利制约权力”的有益补充。即使如此，大数据技术应用于权力监督实践也是有重要意义的。首先，权力滥用的一个主要领域就是执行权领域。“小贪巨腐”、“苍蝇蚊子屡禁不止”等现象表明，小权力、小官僚、小腐败似乎看上去并不那么显眼，感觉危害并不那么大；然而事实上恰恰相反，这些“小、微腐败”人数规模以及危害巨大，它对普通公民利益的侵害是最直接的，进而带来的社会影响也是最直观的。因此，从细微处着手、从小处发力，用技术盯着“小、微权力”，其意义不言而喻。其次，第四次工业革命迅猛发展， 它所催生的智慧社会已经来临。第四次工业革命可能会重塑国家形态和权力内涵，进而改变权力运行方式和行为模式。那么，第四次工业革命带来的智慧社会的权力监督将是怎样？大数据的权力监督可能会为权力的“智慧监督”探索、积累宝贵的经验。

本文描述了大数据技术应用于权力监督实践的微观过程，尝试着从这种微观过程出发归纳一般性的理论假设。同时也必须看到，权力的有效监督是一项复杂的系统工程，在这一系统工程中，制度居于核心、基础地位，任何权力监督的实现都必须以制度为基础和前提。新兴信息技术的迅速发展， 为权力监督制约提供了另一种可能——以技术制约权力。“技术在卷入政治生活即技术政治化的同时，反过来作为一种力量在改造、影响着政治的存在及其运作，即技术政治化的同时，也存在着政治 技术化的趋向。”大数据等信息技术给传统的权力监督理论与实践带来了机遇与挑战，权力监督的理论研究也应积极回应现实的挑战，建构基于应用场景和实践经验的“制度”与“技术”二维互动的权力监督理论。本文仅仅是基于单案例归纳出了一般性理论假设，它是否科学有效还需要进一步验证。因此，本文的研究仅仅是个开始，如何进一步深入发现政治实践所内涵的规律？如何进一步基于中国实践和经验建构大数据时代的权力监督理论，进而更好地引导实践？诸如此类问题，还需要更深入地观察与研究。

文章来源：《公共管理学报》2020年03期

编辑：苏煜婷

审阅：荐文板块全体编辑

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